di Elena di Benedetto.
Settembre 2021. Ai blocchi di partenza nuove regole di origine preferenziale applicabili tra UE, Svizzera, Norvegia, Albania, Islanda, Giordania e Isole Fær Øer. Si tratta una nuova versione delle norme d’origine preferenziali paneuromediterranee, di una semplificazione rispetto alla Convenzione PEM attualmente in vigore (GUUE L54 del 26.02.2013). Perché semplificazione? Quali novità vengono previste?
La spinta alla semplificazione, l’intenzione di restare al passo con i tempi sono forse connaturate al sistema paneuromediterraneo. Se in una prima fase l’obiettivo è stato quello di introdurre uno strumento giuridico unico, modificabile un po’ più agevolmente rispetto ad una rete di innumerevoli accordi di libero scambio bilaterali ed identici, più o meno dall’entrata in vigore della Convenzione PEM si è parlato di modernizzazione. L’obiettivo è diventato quello di dare concretezza a ciò che la stessa Convenzione si proponeva fra i suoi considerando: adeguare le regole d’origine per meglio rispondere alla realtà economica. Da qui le proposte di modifica, il testo di una revisione della Convenzione PEM ad ottobre 2019, la discussione un mese dopo, a novembre, nell’ambito del 9° comitato misto per la revisione della Convenzione PEM, il pacchetto di 21 decisioni adottate dal Consiglio dell’UE a dicembre 2020 ed una prima applicazione delle nuove regole a partire, appunto, da settembre 2021 fra un gruppo di paesi innovatori.
Vengono introdotte, innanzi tutto, novità inerenti alle regole di attribuzione dell’origine, sia per i prodotti interamente ottenuti che per quelli trasformati. Per quanto riguarda i primi, dal confronto dell’art. 3 delle nuove regole con l’art. 4 dell’attuale Convenzione PEM, vediamo che scompaiono i requisiti riguardanti capitano ed equipaggio delle navi e delle navi officina. E così, ad esempio, prodotti della pesca marittima catturati in mare aperto da una nave battente bandiera spagnola ed appartenente al 50% a cittadini spagnoli, ma con capitano ed equipaggio cinesi, potranno acquisire quell’origine preferenziale che oggi la Convenzione PEM esclude.
Maggiore flessibilità anche nelle regole di lista previste per i prodotti trasformati. Basti pensare, ad esempio, alla norma che prevede un contenuto massimo di materiali non originari, espresso come percentuale rispetto al valore EXW del prodotto trasformato. L’art. 4 delle nuove regole permette agli operatori, debitamente autorizzati, di calcolare sia il prezzo EXW dei materiali non originari che quello del prodotto trasformato sulla base di una media dei prezzi dell’anno fiscale precedente, ricalcando una simile disposizione del Sistema delle Preferenze Generalizzate (art. 46 RD) e contenendo così eventuali fluttuazioni di prezzi e tassi di cambio.
Più elasticità e semplicità che traspare anche dal confronto a campione fra le trasformazioni sufficienti attualmente in vigore e quelle rivedute (Allegato II Convenzione PEM e Annex II delle nuove regole). Consideriamo, ad esempio, le preparazioni alimentari della v.d. 2106 o le bevande della v.d. 2202. Le nuove regole semplificano la trasformazione sufficiente, soprattutto nel caso della v.d. 2202 e rapportano il contenuto massimo di materiali non originari, in un prodotto alimentare come quello della v.d. 2106, al peso e non al valore del prodotto finito, anche in questo caso per contenere oscillazioni di prezzo che potrebbero riflettersi sul carattere preferenziale della merce.
Per alcuni capitoli, inoltre, le nuove regole introducono una trasformazione (o due lavorazioni alternative) per tutte le voci doganali ricomprese all’interno di un capitolo, eliminando alcune trasformazioni sufficienti specifiche. Spariscono, ad esempio, le regole specifiche per i fertilizzanti della v.d. 3105, per i lavori in sughero della v.d. 4503, per alcuni lavori di pietre delle v.d. 6803, 6812, 6814 o per materiali delle strade ferrate ricompresi nella v.d. 8608, solo per citare alcuni casi.
Da un punto di vista più generale, la ventata di cambiamenti investe praticamente tutte le colonne portanti di un protocollo d’origine. In particolare, novità considerevoli riguardano le prove del carattere preferenziale, il trasporto diretto, il drawback, e le tolleranze.
Per quanto riguarda le prove d’origine, l’EUR MED scompare, lasciando come unici protagonisti EUR 1 e dichiarazione d’origine resa da un esportatore (art. 17 nuove regole). Resta la figura dell’esportatore autorizzato (art. 19 nuove regole), ma è contemplato anche l’esportatore registrato, nel caso dell’UE al REX (comma 3 art. 17 nuove regole). La validità delle prove d’origine passa da 4 a 10 mesi dalla data di emissione (art. 23 nuove regole) ed il box 7 dell’EUR 1 diventa il campo dedicato non solo alle informazioni circa il duplicato (art. 22 nuove regole) o riguardanti l’eventuale emissione a posteriori, ammessa, tra l’altro, in più casi rispetto alle attuali previsioni della Convenzione PEM (art. 21 nuove regole).
Nel campo 7 dell’EUR 1 confluiscono anche dettagli sul tipo di regole utilizzate per l’attribuzione dell’origine (comma 3 art. 20 nuove regole) e sul cumulo (comma 3 art. 8 nuove regole), informazioni del resto da inserire anche nella dichiarazione d’origine dell’esportatore (rispettivamente annex III e comma 3 articolo 8 delle nuove regole).
Escono di scena, inoltre, la regola del trasporto diretto ed il divieto generalizzato di restituzione dei dazi o di esenzione dal pagamento degli stessi, conosciuto come no drawback rule. Il primo lascia il posto al più flessibile principio di non manipolazione (art. 14 nuove regole), anch’esso presente nel SPG (art. 43 RD) come il calcolo della media dei prezzi EXW, mentre il no drawback resta limitato a materiali non originari impiegati nella produzione di beni classificabili nei capitoli da 50 a 63, vale a dire prodotti tessili (art. 16 nuove regole).
Via libera, dunque, a perfezionamento attivo ed emissione di prove del carattere preferenziale della merce per tutti gli altri prodotti del Sistema Armonizzato, senza incorrere nella nascita di un’obbligazione doganale all’atto della riesportazione (art. 78 CDU). E sempre i prodotti tessili sono oggetto di un’eccezione per quanto riguarda l’innalzamento della soglia di tolleranza di materiali non originari presenti in un prodotto trasformato. La percentuale passa al 15% del valore EXW (o del peso in caso di beni agricoli) del prodotto trasformato (art. 5 nuove regole), mentre per i prodotti tessili sono previste tolleranze particolari espresse dalle note 6 e 7 dell’Annex I. I tessili, infine, sono oggetto di un’esclusione dal punto di vista del cumulo. Nelle nuove regole, infatti, fermo restando il cumulo diagonale, è previsto anche un cumulo totale per tutti i prodotti, salvo quelli classificabili nei capitoli da 50 a 63 (comma 3 articolo 7 nuove regole).
Parlare di cumulo significa anche interrogarsi sulla relazione tra Convenzione PEM attualmente in vigore e nuove regole. Quale rapporto ci sarà tra norme “vecchie” e nuove nei paesi innovatori e con gli altri contraenti della Convenzione PEM?
Innanzi tutto, nei paesi innovatori, le nuove regole non sostituiranno la Convenzione PEM vigente oggi, ma saranno applicabili provvisoriamente, in via facoltativa e nei rapporti bilaterali tra paesi, nell’attesa che venga completata la riforma della Convenzione stessa.
L’attribuzione dell’origine preferenziale utilizzando le nuove norme per i prodotti interamente ottenuti o le regole di lista rivedute per i prodotti trasformati, inoltre, potrà dare luogo ad un prodotto finito da considerare come non originario nei paesi della zona paneuromediterranea nei quali le nuove regole non sono ancora approdate, impedendo così il cumulo dell’origine tra innovatori e non.
Ad esempio, sveglie della v.d. 9105 con origine preferenziale Svizzera ai sensi delle nuove regole (fabbricazione in cui il valore complessivo dei materiali non originari utilizzati non supera il 40% del valore EXW del prodotto finito) saranno considerate preferenziali in UE ma non originarie in Tunisia, perché non rispettose della regola attualmente vigente (fabbricazione in cui il valore di tutti i materiali utilizzati non ecceda il 40 % del prezzo franco fabbrica del prodotto e il valore di tutti i materiali non originari utilizzati non ecceda il valore di tutti i materiali originari utilizzati oppure fabbricazione in cui il valore di tutti i materiali utilizzati non ecceda il 30 % del prezzo franco fabbrica del prodotto).
O ancora, farine di semi o di frutti oleosi della v.d. 1208 con origine preferenziale UE secondo le nuove regole (produzione da materiali di qualsiasi voce, tranne voce stessa del prodotto) sarebbero considerate non originarie in Algeria (la regola attualmente in vigore è fabbricazione in cui tutti i materiali del capitolo 12 utilizzati sono interamente ottenuti), impendendo, quindi, all’Algeria di conferire l’origine preferenziale solo attraverso una trasformazione più che insufficiente, che vada oltre le operazioni minime, della materia prima UE classificata nella v.d. 1208.
Nei paesi innovatori, invece, non solo sarà più semplice attribuire l’origine preferenziale a partire da settembre 2021, ma si potranno anche ricondurre al nuovo sistema tutti i prodotti aventi carattere preferenziale ai sensi della Convenzione PEM attualmente in vigore, ottenuti prima dell’applicazione delle novità, che siano conformi anche alle nuove disposizioni. A tal fine il comma 1, lettera d dell’art. 21 prevede, infatti, la possibilità di emettere un EUR 1 a posteriori, per attestare l’origine preferenziale nell’ambito nuovo sistema, laddove sia già stato emesso un EUR 1 o un EUR MED come prova del carattere preferenziale nel quadro dell’attuale Convenzione PEM.
Semplificazioni e facilitazioni, ad ogni modo, potrebbero avere un costo per gli operatori economici dei paesi innovatori. La coesistenza della Convenzione PEM e delle regole rivedute impone, infatti, un accurato tracciamento dei metodi attraverso i quali viene attribuito il carattere preferenziale ad un prodotto. Ne sono una prova le annotazioni da riportare nell’EUR 1 o nella dichiarazione d’origine per rendere esplicita l’applicazione delle nuove regole e la previsione, come illustra il documento TAXUD/E4/AM/GD, di due ulteriori codici TARIC da utilizzare nelle dichiarazioni in dogana (i.e. U075 per l’EUR 1 e U076 per la dichiarazione d’origine facenti capo alle disposizioni rivedute).
Le aziende dei paesi innovatori dovranno, inoltre, adeguarsi e migliorare da un punto di vista operativo. Sarà importante, ad esempio, implementare distinte base che evidenzino se un certo prodotto rispetta la Convenzione PEM o le nuove disposizioni. Diventeranno necessari, inoltre, modelli 22-15 e 22-16 del RE più completi, poiché anche i fornitori delle ditte esportatrici dovranno specificare a quali regole fanno riferimento per affermare il carattere preferenziale delle merci oggetto delle dichiarazioni che sottoscrivono.