Le regole per la determinazione dell’origine

di Piero Bellante

Dopo aver individuato la posizione nella nomenclatura doganale con l’ausilio di tutti gli strumenti forniti dall’ordinamento per l’esatta classificazione delle merci, uno dei passaggi obbligati del procedimento di accertamento doganale consiste nella determinazione della loro “origine”, ritenendosi per tale il luogo dove una determinata merce si considera prodotta, naturalmente o per effetto dell’attività dell’uomo. Si tratta di un punto fondamentale dell’intero procedimento, poiché alla nozione di “origine” sono connesse sia l’adozione di misure “tariffarie”, come l’applicazione dei dazi e delle altre tasse di effetto equivalente; sia l’adozione di misure “non tariffare” come le misure di salvaguardia decise dalla Commissione europea in attuazione della politica commerciale dell’Unione.

Ai fini doganali la nozione di origine, deve essere tenuta ben distinta dalla nozione di provenienza; mentre la prima si riferisce all’individuazione del luogo dove la merce viene prodotta, o dove si considera prodotta sulla base di determinati parametri, la seconda si riferisce al luogo da cui la merce fisicamente proviene e si presenta per entrare in un territorio doganale. Il luogo di provenienza può essere influenzato dalle esigenze della logistica o da altre esigenze di natura commerciale e può non coincidere con il luogo dove la merce è stata prodotta. Il luogo di provenienza della merce non è, tuttavia, senza importanza: può essere molto rilevante per l’adozione di eventuali misure di sicurezza, da adottare ai fini della salvaguardia di interessi diversi da quelli strettamente connessi con la politica commerciale dell’Unione. Nello studio del sistema doganale ed in particolare di quello dell’Unione, non bisogna dimenticare infatti che le autorità doganali hanno comunque “la responsabilità primaria della supervisione degli scambi internazionali” (art. 3, Codice doganale dell’Unione) nel quadro delle disposizioni generali del Codice doganale. In senso lato, quindi, anche la mera provenienza della merce da un determinato luogo esterno al territorio doganale dell’Unione può essere oggetto di “accertamento” da parte delle autorità doganali, poiché anche per fini di sicurezza si deve compiere un’attività di controllo basata sulla classificazione nella nomenclatura combinata, sull’attento esame della documentazione e, se del caso, sulla verifica fisica della merce. La provenienza è anche rilevante per i controlli che possono essere esercitati dagli Stati membri per mezzo di autorità di controllo anche diverse da quelle doganali, in relazione agli scambi nel mercato interno per l’adozione delle misure consentite dall’art. 36 (ex 30 TCE), Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).

Tornando all’accertamento doganale, rilevante ai fini dell’applicazione delle misure tariffarie e di quelle non tariffarie conseguenti alle politiche commerciali dell’Unione è dunque l’origine della merce nel senso precisato più sopra, non la sua mera provenienza.

L’ordinamento doganale dell’Unione non fornisce una definizione della nozione di origine, ma indica i parametri che, secondo i principi adottati dall’Unione europea, consentono di attribuire ad una determinata merce l’origine del luogo ove essa è stata o si considera prodotta e quindi, per estensione, l’origine del Paese in cui il luogo si trova o del Paese cui il luogo appartiene.

La determinazione dell’origine può avere come riferimento il luogo geografico ove la merce è stata o si considera prodotta; in tal caso l’origine è definita come “origine geografica”. Tuttavia, al fine di concedere misure tariffarie preferenziali, cioè più favorevoli rispetto a quelle normalmente previste nella tariffa doganale comune, in deroga all’applicazione del principio di cui all’Art. I, GATT 1947, della “nazione più favorita”, l’origine della merce può essere determinata ricorrendo a una fictio iuris prescindendo totalmente da criteri geografici ed applicando invece criteri normativi ed economici; in tal caso l’origine è definita come “origine preferenziale”. In contrapposizione a questa, l’origine geografica viene anche definita come “origine non preferenziale”.

L’intera materia, nella sostanza quasi immutata, è stata formalmente ridisegnata dal nuovo ordinamento doganale entrato in vigore il 1 maggio 2016. La disciplina dell’origine delle merci è distribuita tra il Codice doganale ed i suoi regolamenti di attuazione. Il Codice dell’Unione si limita a fissare negli artt. 59-68, CDU 2013, i principi fondamentali per la determinazione dell’origine, nelle sue due categorie dell’origine “non preferenziale” e dell’origine “preferenziale”; il Regolamento delegato Ue n. 2446/15 contiene, negli artt. 31-70, e negli Allegati da n. 22-01 a n. 22-13, i criteri per l’applicazione dei principi fondamentali; il Regolamento di esecuzione Ue n. 2447/15 contiene, negli artt. 57-126 e negli Allegati da n. 22-06 a n. 22-20, le disposizioni che riguardano la prova dell’origine. Queste disposizioni non sono, tuttavia, le uniche fonti nella materia dell’origine; esse sono solo le fonti principali di riferimento nonché quelle più facilmente accessibili. Per la merce non descritta negli Allegati, sono rilevanti le posizioni assunte a livello di prassi dai servizi della Commissione europea. Per la categoria dell’origine “preferenziale”, invece, esiste un universo di disposizioni speciali integrative contenute negli Accordi specifici, e nei Protocolli ad essi allegati, che l’Unione ha stipulato e continua a stipulare con determinati Paesi terzi o gruppi di Paesi terzi, in attuazione della propria politica commerciale. Significativi sono anche i numerosi interventi giurisprudenziali della Corte di Giustizia dell’Unione, che hanno contribuito negli anni a precisare la portata di alcune definizioni contenute nelle fonti.

Le regole di origine non preferenziale possono essere suddivise in due macro gruppi, che esemplifichiamo con “A” e “B” nello schema seguente. L’ordinamento doganale della Comunità economica europea ha recepito questa impostazione fin dal Reg. CEE n. 802/68, confluita, dapprima, nel Codice doganale comunitario Reg. CEE n. 2913/92 e, successivamente nel Codice dell’Unione attualmente in vigore (Reg. UE n. 952/13). La suddivisione delle regole di origine nei due gruppi principali costituisce ormai principio generale del diritto doganale internazionale e può essere applicata anche alle regole per la determinazione dell’origine preferenziale; anche gli accordi specifici stipulati tra l’Unione europea e determinati Paesi terzi o gruppi di Paesi terzi seguono, pertanto, questa impostazione.

Le regole applicabili alle merci “alla cui produzione contribuiscono due o più paesi o territori” costituiscono la parte più complessa della materia. In epoca antecedente al 1 maggio 2016, infine, data di entrata in vigore del Codice doganale dell’Unione, Reg. UE n. 952/13, nelle fonti comunitarie e nelle fonti internazionali di origine pattizia le regole di origine erano individuate con riferimento al luogo di produzione inteso soltanto come “paese”, non distinto dalla nozione di “territorio”. La precisazione del luogo di produzione come “paese o territorio” è stata introdotta dal 1 maggio 2016. E’ probabile che l’introduzione del termine “territorio” alluda ai possibili casi in cui parti dello stesso territorio doganale, riferito ad un determinato Paese o gruppo di Paesi, sia diviso geograficamente in parti diverse e la distinzione rilevi ai fini della determinazione dell’origine.