di Piero Bellante
Il codice doganale dell’Unione classifica l’istituto della «zona franca» tra i regimi doganali speciali, di cui unitamente al deposito doganale costituisce la categoria dei regimi di deposito. Si tratta di una classificazione arbitraria, mai concepita prima nell’ordinamento doganale dell’Unione europea, poiché l’istituto della zona franca così come si è evoluto nei secoli ha finalità diverse da quelle dei regimi doganali. I regimi doganali presuppongono l’esistenza di un territorio doganale all’interno del quale il regime possa spiegare i propri effetti; la nozione di zona franca, viceversa, contiene in sé la negazione stessa della nozione di territorio doganale, essendo la zona franca assimilata per fictio iuris ai territori extra doganali.
Il codice doganale dell’Unione, a differenza del codice doganale del 1992, non fornisce la definizione di zona franca, limitandosi a disciplinarla con alcune scarne disposizioni tra i regimi di deposito e affermando che «gli Stati membri possono destinare talune parti del territorio doganale dell’Unione a zona franca» (art. 243 CDU 2013). La disciplina è contenuta negli artt. da 243 a 249 CDU 2013, anche se vi sono sporadici riferimenti al regime di zona franca in alcune norme del codice e dei suoi regolamenti complementari che trattano altri argomenti.
Nelle convenzioni doganali internazionali con l’espressione «zona franca» si fa riferimento non tanto ad un regime doganale; bensì ad un paradigma cui si devono conformare gli strumenti mediante i quali la fictio iuris può essere attuata nei diversi territori doganali di riferimento. Al paradigma della zona franca, infatti, si conformano ad esempio, in ordine decrescente di estensione territoriale e secondo i diversi ordinamenti giuridici, i porti franchi, all’interno di essi le zone portuali franche (indicate anche come «punti franchi» nell’ordinamento doganale italiano) ed i c.d. depositi franchi (da non confondere con i depositi doganali, che costituiscono invece un regime doganale speciale).
Porti franchi, punti franchi e depositi franchi sono tutti strumenti di attuazione concreta, a diversi livelli, di un medesimo schema: quello dell’introduzione di merce estera in una parte di un territorio doganale concretamente individuata ed interclusa e che, per convenzione, è assimilata ad un territorio extra doganale ed in tal senso è definita, appunto, franca rispetto al territorio doganale di riferimento; con la conseguenza che la merce estera in essa introdotta e per tutta la durata della sua giacenza, non viene assoggettata a diritti doganali.
Ciò che contraddistingue una zona franca, come sopra descritta, da un territorio extra doganale vero e proprio è dunque il fatto che mentre la zona franca è parte integrante di un territorio doganale, sebbene interclusa in esso, i territori definiti da un ordinamento doganale come extra doganali sono esterni ad esso e non ne costituiscono parte. Per ogni zona franca, qualunque sia la sua estensione territoriale e qualunque sia la sua denominazione (porto franco, zona portuale franca, deposito franco), «lo Stato membro stabilisce l’area interessata e i punti di entrata e di uscita» e ne dà comunicazione alla Commissione» (art. 243, comma 1, § 2, CDU 2013). La vigilanza doganale è esercitata lungo il perimetro di essa e nei punti di entrata e di uscita e non invece anche all’interno di essa; per l’attuazione della vigilanza, pertanto, «le persone, le merci e i mezzi di trasporto che entrano in una zona franca o ne escono possono essere sottoposti ai controlli doganali» di cui all’art. 5, punto 3, CDU 2013.
All’interno delle zone franche è possibile, «fatta salva la normativa doganale», svolgere «qualsiasi attività industriale, commerciale o di servizi», purché ne sia data preventiva comunicazione all’autorità doganale competente per la vigilanza esterna; sono possibili, tuttavia, limitazioni o divieti «tenuto conto della natura delle merci in questione o delle esigenze di vigilanza doganale e di sicurezza» (art. 244 CDU 2013). Sono le merci in posizione non unionale a poter essere introdotte, in via ordinaria, in una zona franca, secondo la regola generale stabilita dall’ordinamento doganale dell’Unione europea per i regimi di deposito.
Una volta introdotte (o «immagazzinate», secondo la terminologia del Codice) nella zona franca le merci non unionali possono essere a loro volta immesse in libera pratica, mutando contestualmente anche la posizione doganale, oppure essere vincolate ai regimi di perfezionamento attivo, di ammissione temporanea o di uso finale: in tutti questi casi il regime di deposito in zona franca si conclude.
In linea di massima, dunque, non è ammesso l’utilizzo o il consumo in zona franca delle merci in posizione non unionale che vi siano state introdotte; è fatta eccezione per i prodotti di rifornimento e per quelle merci che, nel caso di immissione in libera pratica o di ammissione temporanea, non sarebbero soggette a dazi all’importazione o a misure stabilite dall’Unione in materia di politica agricola o commerciale comune. In questi casi per l’utilizzo o il consumo non è necessaria una previa dichiarazione di vincolo ad uno di questi due regimi, purché non si tratti di merce soggetta a misure di salvaguardia (art. 247 CDU 2013).
Al pari di quanto previsto per i depositi doganali, anche le merci unionali possono essere introdotte in una zona franca e vincolate al relativo regime «conformemente alla normativa dell’Unione specifica, o al fine di beneficiare di una decisione che accord[i] il rimborso o lo sgravio dei dazi all’importazione» (artt. 237, comma 2, CDU 2013); al di fuori di queste ipotesi, invece, le merci unionali che sono «introdotte, immagazzinate, spostate, utilizzate, trasformate o consumate in una zona franca» si considerano come non vincolate al regime di deposito in zona franca (art. 246 CDU 2013).
In ogni caso, se estratte dalla zona franca per essere introdotte in un’altra parte del territorio doganale dell’Unione, esse sono considerate merci in posizione non unionale a meno che non si possa dare dimostrazione della iniziale posizione di merce unionale con uno dei mezzi di prova di cui all’art. 199 RE 2015 (art. 249, comma 1); se la prova non può essere data, all’atto dell’introduzione nel territorio doganale la merce deve essere vincolata al regime di immissione in libera pratica oppure ad altro regime doganale speciale, secondo la disciplina ordinaria. (segue)